Είναι συνταγματική η απόφαση του αρχηγού της ΕΛ.ΑΣ. για απαγόρευση δημόσιων συναθροίσεων; (Άποψη Ι)

(Αναδημοσίευση από το syntagmawatch.gr, με την άδεια του συντάκτη)

Η αντισυνταγματικότητα της τετραήμερης αναστολής του δικαιώματος του συνέρχεσθαι

Με την απόφαση 1029/8/18 της 13.11.2020, ο Αρχηγός της Ελληνικής Αστυνομίας αποφάσισε την απαγόρευση όλων των δημόσιων υπαίθριων συναθροίσεων στο σύνολο της Επικράτειας, στις οποίες συμμετέχουν τέσσερα ή περισσότερα άτομα, από τις 15.11.2020 έως την 18.11.2020. Η απόφαση προβλέπει την επιβολή προστίμων για τους παραβάτες.

Η απαγόρευση αυτή, πρωτοφανής σε χρονική και χωρική έκταση για τα δεδομένα της Μεταπολίτευσης, θα πρέπει να κριθεί υπό το φως των διατάξεων των άρθρων 11 και 25 του Συντάγματος, και λαμβανομένων υπόψη των διατάξεων του Ν.4703/2020 (ΦΕΚ 131 Α, 10-7-2020, Δημόσιες υπαίθριες συναθροίσεις και άλλες διατάξεις).

Το άρθρο 11 στην πρώτη παράγραφο προβλέπει το δικαίωμα (“οι Έλληνες έχουν το δικαίωμα να συνέρχονται ήσυχα και χωρίς όπλα”) και στην δεύτερη παράγραφο προβλέπει την δυνατότητα των περιορισμών. Ως προς τους περιορισμούς προβλέπεται ότι μόνο στις υπαίθριες συναθροίσεις μπορεί να παρίσταται η αστυνομία. Επιπλέον, προβλέπεται ότι οι υπαίθριες συναθροίσεις μπορούν να απαγορευτούν με αιτιολογημένη απόφαση της αστυνομικής αρχής, γενικά, αν εξαιτίας τους επίκειται σοβαρός κίνδυνος για τη δημόσια ασφάλεια, σε ορισμένη δε περιοχή, αν απειλείται σοβαρή διατάραξη της κοινωνικοοικονομικής ζωής, όπως νόμος ορίζει. Οι εν λόγω περιορισμοί όμως, πρέπει να είναι σύμφωνοι με το άρθρο 25 παρ. 1 του Συντάγματος, κατά το οποίο, κάθε είδους περιορισμοί που μπορούν κατά το Σύνταγμα να επιβληθούν στα δικαιώματα αυτά πρέπει να προβλέπονται είτε απευθείας από το Σύνταγμα είτε από το νόμο, εφόσον υπάρχει επιφύλαξη υπέρ αυτού και να σέβονται την αρχή της αναλογικότητας.

Ο νόμος 4703/2020 που βάσει των άρθρων 11 και 25 του Συντάγματος νοείται ως η διαμεσολάβηση του κοινού νομοθέτη για την ενάσκηση και τον περιορισμό του δικαιώματος, οριοθετεί σε τοπικό επίπεδο την σχετική αρμοδιότητα των αστυνομικών και λιμενικών αρχών. Συγκεκριμένα, κατά το άρθρο 3 (υποχρέωση γνωστοποίησης), ο οργανωτής οφείλει να γνωστοποιήσει στην “κατά τόπον αρμόδια αστυνομική ή λιμενική αρχή” την πρόθεσή του να καλέσει το ευρύ κοινό ή κατηγορίες προσώπων να συμετέχουν σε υπαίθρια συνάθροιση. Κατά το άρθρο 4 (υποχρεώσεις οργανωτή), ο οργανωτής υποχρεούνται να συνεργάζεται άμεσα με την “αρμόδια αστυνομική ή λιμενική αρχή”. Κατά το άρθρο 6 (υποχρεώσεις της αστυνομικής και λιμενικής αρχής) η “κατά τόπον αρμόδια αστυνομική ή λιμενική αρχή” οφείλει να διασφαλίζει την ακώλυτη άσκηση του δικαιώματος του συνέρχεσθαι σε υπαίθριο χώρο. Κατά το άρθρο 10 (αρμοδιότητα αστυνομικής και λιμενικής αρχής) αρμόδια για την απαγόρευση επικείμενης δημόσιας υπαίθριας συνάθροιση είναι η “κατά τόπον αρμόδια αστυνομική ή λιμενική αρχή”. Εξ όλων των ανωτέρω προκύπτει ότι μόνο οι κατά τόπους αστυνομικές αρχές μπορούν να επιβάλλουν ακόμη και γενική, στην περιοχή τους, απαγόρευση συναθροίσεων. Με αυτό το σκεπτικό, ο αρχηγός της αστυνομίας, ο οποίος δεν έχει τοπική αρμοδιότητα, αλλά γενική επιτελική αρμοδιότητα, δεν θα μπορούσε να θεωρηθεί “κατά τόπον” αρμόδιος για να εκδώσει μια γενική απαγόρευση που να αφορά το σύνολο της επικράτειας για αόριστο αριθμό συναθροίσεων. Αυτό δεν είναι γενική απαγόρευση των συναθροίσεων, είναι αναστολή του ίδιου του δικαιώματος της συνάθροισης με χρονικό (όχι όμως και χωρικό) περιορισμό.

O νόμος 4703/2020 προβλέπει στο άρθρο 7 (“Απαγόρευση”) τις προϋποθέσεις για την απαγόρευση συνάθροισης. Συνεπώς, κατά τα άρθρα 11 και 25 του Συντάγματος μόνο κατ΄ εφαρμογή αυτού του νόμου νοούνται περιορισμοί, αλλά και πάλι οι περιορισμοί θα κριθούν με βάση της αρχή της αναλογικότητας. Στην πρώτη παράγραφο του άρθρου 7 ορίζεται ότι επικείμενη δημόσια υπαίθρια συνάθροιση μπορεί να απαγορευθεί αν: α) επαπειλείται σοβαρός κίνδυνος για τη δημόσια ασφάλεια, λόγω ιδιαιτέρως πιθανής διάπραξης σοβαρών εγκλημάτων, ιδίως, κατά της ζωής, της σωματικής ακεραιότητας, της ιδιοκτησίας και της πολιτειακής εξουσίας ή β) απειλείται σοβαρή διατάραξη της κοινωνικοοικονομικής ζωής σε ορισμένη περιοχή ή γ) πρόκειται για δημόσια υπαίθρια συνάθροιση ο σκοπός της οποίας αντιτίθεται προς τον σκοπό ήδη προγραμματισμένης γνωστοποιηθείσας κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 3 και μη απαγορευθείσας συνάθροισης που πραγματοποιείται ή βρίσκεται σε εξέλιξη στην ίδια περιοχή ή εγγύς της ίδιας περιοχής και κατά το αυτό χρονικό διάστημα. Για τις δύο τελευταίες περιπτώσεις, η αρμόδια αστυνομική ή λιμενική αρχή υποδεικνύει ενδεικτικά, εφόσον είναι εφικτό, ως εναλλακτικές επιλογές, άλλες περιοχές, κατάλληλες για την πραγματοποίηση της συνάθροισης. Επίσης, κατά την παρ. 4, για τη λήψη της απόφασης περί απαγόρευσης, όπως και για την επιβολή περιορισμών σύμφωνα με το άρθρο 8 σε γνωστοποιηθείσα δημόσια υπαίθρια συνάθροιση λαμβάνονται υπόψη ιδίως: (α) ο εκτιμώμενος αριθμός συμμετεχόντων, (β) η περιοχή πραγματοποίησής της, (γ) ο βαθμός επικινδυνότητας αυτής ως προς την πιθανότητα διάπραξης σοβαρών εγκλημάτων και διατάραξης της κοινωνικοοικονομικής ζωής.

Σύμφωνα με το άρθρο 10 του Ν.4703/2020, η απαγόρευση προϋποθέτει σύμφωνη γνώμη του οικείου προέδρου πρωτοδικών, η οποία παρέχεται το αργότερο έως είκοσι τέσσερις (24) ώρες πριν από την έναρξη της επικείμενης δημόσιας υπαίθριας συνάθροισης, και απλή γνώμη των οικείων Δημάρχων ή των υπεύθυνων Προέδρων ή Διευθυνόντων Συμβούλων δημοσίων φορέων διαχείρισης και εκμετάλλευσης λιμένων, η οποία διατυπώνεται εγγράφως ή σε επείγουσες περιπτώσεις, προφορικά και μνημονεύεται στη σχετική απόφαση. Σε περίπτωση άπρακτης παρέλευσης της προθεσμίας του προηγούμενου εδαφίου τεκμαίρεται, ότι η σύμφωνη γνώμη έχει παρασχεθεί. Επίσης, κατά την παρ. 4 του ίδιου άρθρου η απόφαση απαγόρευσης ή επιβολής περιορισμών σε δημόσια υπαίθρια συνάθροιση πρέπει να είναι ειδικά αιτιολογημένη και αναρτάται στην επίσημη ιστοσελίδα της Ελληνικής Αστυνομίας ή του Λιμενικού Σώματος – Ελληνικής Ακτοφυλακής. Εάν εκδοθεί προφορική εντολή, συντάσσεται το συντομότερο δυνατό πρακτικό, στο οποίο περιλαμβάνεται ειδική αιτιολογία τόσο για την αιτία που επέβαλε την έκδοση της διαταγής όσο και για τους λόγους για τους οποίους δεν κατέστη δυνατή η έκδοση σχετικής έγγραφης απόφασης.

Στην προκειμένη υπό κρίση περίπτωση, η απαγόρευση περιλαμβάνει ως αιτιολογία την φράση: “λαμβάνοντας υπόψη τους επιτακτικούς λόγους αντιμετώπισης σοβαρού κινδύνου δημόσιας υγείας, που συνίστανται στον σοβαρό κίνδυνο διασποράς του κορωνοϊού COVID-19, αποφασίζει”. Είναι σαφές ότι αυτή η αιτιολογία δεν περιλαμβάνει τις παραμέτρους του άρθρου 10 παρ. 4 του Ν.4703/2020 (εκτιμώμενος αριθμός συμμετεχόντων, περιοχή πραγματοποίησης, βαθμός επικιδυνότητας ως προς την πιθανότητα διάπραξης σοβαρών εγκλημάτων και διατάραξης της κοινωνικοοικονομικής ζωής). Ιδίως δεν περιλαβάνεται καμία αιτιολόγηση για το τετραήμερο και το πανελλήνιο της εμβέλειας της απαγόρευσης. Η απόφαση δεν περιλαμβάνει επίσης σύμφωνη γνώμη προέδρου πρωτοδικών και απλή γνώμη των δημάρχων των πόλεων, ενώ αυτές οι διαδικαστικές εγγυήσεις συνιστούν προϋποθέσεις της απαγόρευσης κατά το άρθρο 10 του Ν.4703/2020. Το γεγονός μάλιστα ότι η απόφαση δεν αναφέρεται σε συγκεκριμένες συναθροίσεις, προσδιορισμένες σε συγκεκριμένο τόπο και χρόνο, αλλά αφορά γενικά και αόριστα απαγόρευση συναθροίσεων, δεν είναι απλώς μια ελλειπής αιτιολογία, αλλά συνιστά αναστολή του δικαιώματος του συνέρχεσθαι. Το αποτέλεσμα δηλαδή δεν είναι ότι απαγόρευσε συγκεκριμένες συναθροίσεις όπως είναι το συνταγματικώς ανεκτό, αλλά ότι απαγόρευσε την άσκηση του δικαιώματος της συνάθροισης σε όλη την χώρα για τέσσερις ημέρες.

Με αυτό το περιεχόμενο, η απόφαση απαγόρευσης παρουσιάζει προβλήματα αντίστοιχα με αυτά  που παρουσίαζε και η κοινή υπουργική απόφαση για τον Μεγάλο Περίπατο. Συγκεκριμένα, με την απόφαση 1992/2020 του Δ’ Τμήματος του ΣτΕ κρίθηκε ότι “δεν συνιστούν πράγματι μέτρα περιορισμού της ελεύθερης κυκλοφορίας προσώπων και μέσων μεταφοράς, κατά την έννοια των εξουσιοδοτικών διατάξεων […], δηλαδή επί σκοπώ άμεσης και επιτακτικής ανάγκης αποφυγής του συγχρωτισμού, προκειμένου να αντιμετωπισθεί ο κίνδυνος εμφάνισης της νόσου και να περιορισθεί η διάδοσή της, αλλά αποτελούν αμιγώς κυκλοφοριακές ρυθμίσεις, κατά την έννοια του ΚΟΚ, οι οποίες, όπως προκύπτει από την 250/11.5.2020 απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου του Δήμου Αθηναίων, εντάσσονται στη νέα πολιτική αναβάθμισης του δημόσιου χώρου στην Αθήνα, θεσπίζονται δε επ’ ευκαιρία της αντιμετώπισης της υγειονομικής κρίσης στη χώρα. Συνεπώς, η ένδικη Δ1α/ΓΠ.οικ.31688/21.5.2020 κυα, με την οποία θεσπίζονται τα επίμαχα μέτρα, δεν ευρίσκει εξουσιοδοτικό έρεισμα στις διατάξεις των ΠΝΠ τής 25.2.2020 και τής 20.3.2020, κατ’ επίκληση των οποίων εξεδόθη, και πρέπει, ως εκ τούτου, να ακυρωθεί, όπως και η υα 179/21.8.2020, με την οποία παρατάθηκε η ισχύς της.” Η αντιστοιχία με την τετραήμερη απαγόρευση έγκειται στο ότι απαγορεύεται το δικαίωμα χωρίς μνεία των συγκεκριμένων προϋποθέσεων του Ν.4703/2020, αλλά αντιθέτως επιβάλλεται μια γενική και αόριστη απαγόρευση που εάν βασιζόταν αποκλειστικά και μόνο στον κίνδυνο της πανδημίας δεν θα υπήρχε κανένας λόγος να εφαρμοστεί δύο μέρες πριν και την επομένη της πορείας για το Πολυτεχνείο στην Αθήνα ή και σε άλλες, μη κατονομαζόμενες πάντως πόλεις.  Η κρίση αυτή αφορά, εν τέλει, την εφαρμογή της αρχής της αναλογικότητας: ένα μέτρο για να κριθεί αν είναι σύμφωνο με το Σύνταγμα θα πρέπει να είναι πρόσφορο, κατάλληλο και να μην υπάρχει ηπιότερο. Για να απαγορεύσεις την πορεία του Πολυτεχνείου της 17ης Νοεμβρίου, δεν χρειάζεται να αναστείλεις το δικαίωμα σε όλη την χώρα για τέσσερις ημέρες. Πρόκειται για τυπικό παράδειγμα, κατάφωρης παραβίασης του Συντάγματος.

Βασίλης Σωτηρόπουλος
Δικηγόρος