ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Ι. ΓΕΝΙΚΟ ΜΕΡΟΣ (από την Αιτιολογική έκθεση)

Σκοπός του νομοσχεδίου είναι η πλήρης αναμόρφωση του συστήματος Κοινωνικής Ασφάλισης, στο πλαίσιο ενός Ενιαίου Συστήματος Κοινωνικής Ασφάλειας, του οποίου οι γενικές αρχές ορίζονται στο νόμο ως εξής:  εξασφάλιση αξιοπρεπούς διαβίωσης και κοινωνικής προστασίας με όρους ισότητας, κοινωνικής δικαιοσύνης, αναδιανομής και αλληλεγγύης των γενεών. 

Α-Αναποτελεσματικότητα, μη βιωσιμότητα και άδικος χαρακτήρας του υφιστάμενου συστήματος κοινωνικής ασφάλισης 

Το υφιστάμενο σύστημα κοινωνικής προστασίας είναι άναρχο, κοινωνικά άδικο, αναποτελεσματικό και μη βιώσιμο. Ο σχεδιασμός της κοινωνικής πολιτικής, ιδίως του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης, δεν έγινε ποτέ με στρατηγικό σκοπό την καθολικότητα των παροχών. Αντιθέτως, χαρακτηρίζεται από έντονο κατακερματισμό, που αντανακλά την εν γένει πελατειακή λειτουργία του πολιτικού συστήματος πριν από την κρίση. Η έλλειψη γενικών ρυθμίσεων άφηνε, βεβαίως, περιθώριο διεκδικήσεων και σε κοινωνικές ομάδες, που επιδίωκαν με συνέπεια και αγωνιστικότητα εκτός του πελατειακού συστήματος δίκαιες ασφαλιστικές παροχές. Το αποτέλεσμα όμως και στην περίπτωση αυτή, κατά την οποία οι κοινωνικές παροχές ήταν αποτέλεσμα κοινωνικών αγώνων και όχι πατρωνείας, ήταν ο κατακερματισμός των συνταξιοδοτικών ρυθμίσεων με εξαιρετικά άνισες παροχές και καλύψεις.  
 

Το σύστημα κοινωνικής ασφάλισης, έτσι χαρακτηρίζεται από εκτεταμένη πολυνομία, η οποία δημιουργεί έντονες κοινωνικές ανισότητες, αφού αντιμετωπίζει όμοιες περιπτώσεις πολιτών με διαφορετικό τρόπο. Οι προϋποθέσεις συνταξιοδότησης (χρόνος ασφάλισης και όρια ηλικίας), τα ποσοστά αναπλήρωσης, οι κατώτατες συντάξεις, οι ασφαλιστικές και εργοδοτικές εισφορές, οι κοινωνικοί πόροι (καταργηθέντες ή υπό κατάργηση) και η κρατική χρηματοδότηση διαφέρουν τόσο μεταξύ των ταμείων όσο και μεταξύ ασφαλισμένων στο ίδιο ταμείο. 

Η διοικητική διάσπαση του ασφαλιστικού συστήματος είναι εντυπωσιακή. Ενδεικτικό είναι ότι το 1990 λειτουργούσαν 327 φορείς κύριας και επικουρικής ασφάλισης, λοιπών παροχών και περιορισμένος αριθμός υπηρεσιών ασφάλισης καθώς και κρατικές υπηρεσίες για τη συνταξιοδότηση και υγειονομική περίθαλψη των δημοσίων υπαλλήλων, πολιτικών και στρατιωτικών. Είναι χαρακτηριστικό το παράδειγμα του ΕΤΑΠ-ΜΜΕ που συνολικά παρέχει 8.208 συντάξεις και αποτελείται από 10 τομείς ασφάλισης. Περαιτέρω, η εποπτεία του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης μοιράζεται ανάμεσα στα Υπουργεία Εργασίας, Κοινωνικής Ασφάλισης και Πρόνοιας, το Υπουργείο Οικονομικών, το Υπουργείο Εθνικής Άμυνας και το Υπουργείο Προστασίας του Πολίτη. 
 

Αυτό δεν σημαίνει ότι το ελληνικό σύστημα κοινωνικής προστασίας είναι πιο γενναιόδωρο από τον ευρωπαϊκό μέσο όρο. Το ακριβώς αντίθετο συμβαίνει. Πριν από το 2010, σύμφωνα με το σύστημα στατιστικών κοινωνικής προστασίας ESSPROS, το σύνολο του κοινωνικού προϋπολογισμού  αντιστοιχούσε μόνο στο 81% του μέσου όρου της Ευρώπης των 15 και από τότε, λόγω της κρίσης και των μέτρων λιτότητας,  καταποντίστηκε σε πολύ κατώτερα επίπεδα. Όπως προκύπτει, πάντως, από τις ίδιες στατιστικές υφίσταται μια ανισορροπία των κοινωνικών δαπανών με υπερδιόγκωση των δαπανών για τις συντάξεις σε βάρος των άλλων κατηγοριών κοινωνικών δαπανών, με σημαντικότερη την πολύ μικρή προστασία σε αδύναμες κοινωνικές ομάδες με χαρακτηριστικότερο παράδειγμα τους ανέργους.  
 

Ενόψει όλων αυτών, το σύστημα κοινωνικής προστασίας έχει ιδιαίτερα μειωμένη αποτελεσματικότητα και λειτουργεί αναδιανεμητικά σε βάρος των ασθενέστερων κοινωνικών ομάδων. Είναι χαρακτηριστικό ότι οι κοινωνικές παροχές μειώνουν το ποσοστό των ατόμων που κινδυνεύουν από τη φτώχεια κατά 15% περίπου στην Ελλάδα σε σύγκριση με 70% στη Φιλανδία, και μέσο κοινοτικό όρο το 31%.  Και το σημαντικότερο, ο εν γένει κοινωνικός μισθός (οι κοινωνικές παροχές μείον τους αντίστοιχους φόρους) που η ελληνική εργατική τάξη εισπράττει από το κράτος είναι σταθερά αρνητικός, ενόψει και της εκτεταμένης φοροδιαφυγής σχεδόν όλων των κοινωνικών κατηγοριών, εκτός από τους μισθωτούς και συνταξιούχους.  
 

Το σύστημα επίσης δεν είναι βιώσιμο. Εξαρχής οι παροχές δεν υπολογίζονταν βάσει αναλογιστικών μελετών, αλλά με τον άναρχο και πελατειακό τρόπο που περιγράφηκε πιο πάνω. Τα αποθεματικά των ταμείων διασπαθίσθηκαν αρχικά με την υποχρέωση κατάθεσης τους στην Τράπεζα της Ελλάδος με μηδενικά ή ελάχιστα επιτόκια, στη συνέχεια εξανεμίσθηκαν από το PSI. Η κρίση επιδείνωσε έτι περαιτέρω την κατάσταση, γιατί δεν υπάρχει ασφαλιστικό σύστημα που να μπορεί να αντέξει οικονομικές συνθήκες στις οποίες το 1/4 του πληθυσμού να είναι άνεργο και το 50% των αυτοπασχολουμένων να αδυνατούν να πληρώσουν τις εισφορές τους. Τα συνολικά έσοδα των ασφαλιστικών φορέων κατέγραψαν σημαντική μείωση την περίοδο της κρίσης από 12% στο ΝΑΤ (το οποίο όμως χρηματοδοτείται κατά 92% από τον κρατικό προϋπολογισμό)  έως και 48,9% στο ΕΤΑΠ-ΜΜΕ. 
 

Επίσης, κατά την διάρκεια της κρίσης ο αριθμός των ασφαλισμένων μειώθηκε, ενώ ο αριθμός των συνταξιούχων αυξήθηκε σημαντικά. Το γεγονός αυτό σε συνδυασμό με τις χαμηλότερες αμοιβές των μισθωτών, επί των οποίων υπολογίζονται οι εισφορές υπονομεύει περισσότερο την οικονομική βιωσιμότητα του συστήματος. Ενόψει της κατάστασης αυτής, το κράτος επεμβαίνει, όπως έχει συνταγματική υποχρέωση, για να καλύψει τα εκρηκτικά ελλείμματα που αναπόφευκτα προκύπτουν, επιπλέον της συμμετοχής του στο πλαίσιο της ισχύουσας σήμερα τριμερούς κρατικής χρηματοδότησης. Ενδεικτικά, στο ΙΚΑ-ΕΤΑΜ η κρατική επιχορήγηση αποτελεί το 39% των εσόδων του ταμείου, στον ΟΓΑ το 90% και στο ΝΑΤ το 92%. 
 

Τα μέτρα που ελήφθησαν έως σήμερα κατά την διάρκεια της κρίσης επιδείνωσαν αντί να θεραπεύσουν τις δομικές αυτές αδυναμίες. Οι σημαντικές περικοπές των συντάξεων αλλοίωσαν σημαντικά την αναλογική (ανταποδοτική) τους πλευρά. Οι περικοπές, περαιτέρω, υπονόμευσαν την αξιοπιστία των υποσχέσεων του συστήματος. Η μέση σύνταξη μειώθηκε από 1200 Ευρώ περίπου το 2010 σε 800 ευρώ περίπου σήμερα. Στην ουσία, έχει τεθεί σε λειτουργία μια διαδικασία συνεχούς απαξίωσης, όπου δημοσιονομικά θέματα οδηγούν σε προσαρμογές συντάξεων που υποτιμούν ακόμη περισσότερα το κοινωνικό συμβόλαιο μεταξύ των γενεών, οδηγώντας σε τάσεις απεμπλοκής, κυρίως εκ μέρους των νεότερων. 
 

Περαιτέρω, οι ενοποιήσεις ταμείων που προβλέφθηκαν από προγενέστερη νομοθεσία δεν συνοδεύθηκαν από εναρμόνιση των κανόνων των ταμείων που συγχωνεύθηκαν. Συνεπώς, δεν εξασφαλίσθηκε ούτε η ισονομία ούτε η αποτελεσματικότητα, μέσω της απλούστευσης των διαδικασιών του συστήματος,  αφού κάτω από την ίδια στέγη υπάρχουν ασφαλιστικά ταμεία που ακόμα και μετά την ενοποίησή τους εξακολουθούν να διατηρούν πλήρη οικονομική και λειτουργική αυτοτέλεια. Στο πλαίσιο αυτό το ΙΚΑ δίνει σήμερα συντάξεις που υπολογίζονται με 930 διαφορετικούς τρόπους.  

 

Β. Οι στόχοι της Μεταρρύθμισης 

Η μεταρρύθμιση επιχειρεί για πρώτη φορά την αντιμετώπιση όλων των δομικών αυτών παθογενειών του συστήματος, σε συνθήκες γενικευμένης κρίσης και πρόσθετων μνημονιακών υποχρεώσεων. Το νομοσχέδιο ενσωματώνει όλες τις προβλέψεις του νόμου 4336/2015 (Μνημονίου) εντάσσοντας τις όμως στο πλαίσιο ενός εντελώς νέου θεσμικού πλαισίου που εξασφαλίζει κανόνες ισονομίας και κοινωνικής δικαιοσύνης. Εάν, αντιθέτως, οι εν λόγω προβλέψεις εφαρμόζονταν αυτοτελώς, χωρίς διορθωτικά μέτρα, χωρίς ισοδύναμα, εκτός του πλαισίου της μεταρρύθμισης, θα μετέτρεπαν το σύστημα κοινωνικής ασφάλισης από αναδιανεμητικό σε ένα σύστημα που θα προσιδίαζε στη λογική της ιδιωτικής ασφάλισης και θα υποβάθμιζε ακόμη περισσότερο την υφιστάμενη αναιμική και αναποτελεσματική κοινωνική, ιδίως για τους πιο αδύναμους.  

Οι δύο θεμελιώδεις αρχές της μεταρρύθμισης είναι η ισονομία και η κοινωνική δικαιοσύνη. Ισονομία, γιατί για πρώτη φορά θεσπίζονται όμοιοι κανόνες για όλους, παλαιούς και νέους συνταξιούχους, εργαζόμενους στον ιδιωτικό και τον δημόσιο τομέα, μισθωτούς και αυτοαπασχολούμενους. Κοινωνική δικαιοσύνη, γιατί με το νέο θεσμό της εθνικής σύνταξης επιτυγχάνεται αναδιανομή, αμβλύνονται οι κοινωνικές ανισότητες και εξασφαλίζεται επαρκής σύνταξη και για τις επισφαλείς κοινωνικά ομάδες.  

Ειδικότερα, η Μεταρρύθμιση:  
 

 

 

 

 

 

Βάσει των ειδικών μελετών που έχουν ήδη καταρτισθεί, σύμφωνα με τα κριτήρια της νομολογίας και θα κατατεθούν στη Βουλή κατά τη ψήφιση του νόμου, ορίζονται τα ποσοστά αναπλήρωσης των συντάξεων που επιτρέπει η οικονομική κατάσταση της χώρας, χωρίς οριζόντιες περικοπές, που υποσκάπτουν την ασφαλιστική συνείδηση, δημιουργούν κίνητρο για εισφοροδιαφυγή και για πρόωρες συνταξιοδοτήσεις και υπονομεύουν την εμπιστοσύνη στο ασφαλιστικό σύστημα. Στο πλαίσιο αυτό γίνεται ανακαθορισμός, κατ’ επιταγή των αρχών της συμμετοχικής δικαιοσύνης και της αλληλεγγύης των γενεών, των συντάξεων των ήδη συνταξιούχων με αναφορά στο νέο, ενιαίο τρόπο υπολογισμού της κύριας και επικουρικής σύνταξης για παλαιούς και νέους ασφαλισμένους. Παράλληλα όμως εξασφαλίζεται πλήρης προστασία των κυρίων συντάξεων, με πρόβλεψη προσωπικής διαφοράς, και προστασία του συντριπτικά μεγαλύτερου πληθυσμού των επικουρικών συνταξιούχων.  

 

Ειδικότερα, ελήφθησαν υπόψη σχετικά όλες οι παρατηρήσεις του Πορίσματος της Επιτροπής του Υπουργείου Εργασίας, Κοινωνικής Ασφάλισης και Κοινωνικής Αλληλεγγύης για την πρόταση ενός νέου ασφαλιστικού συστήματος (ΥΑ 37564/Δ9.10327/21.8.2015)], που έχουν ως εξής: 
 

1.Βασικό περιεχόμενο της υποχρεωτικής κοινωνικής ασφαλίσεως είναι η, έναντι καταβολής εισφοράς, προστασία του ασφαλισμένου από την επέλευση ασφαλιστικών κινδύνων (γήρας, ασθένεια, αναπηρία, θάνατος) οι οποίοι αναιρούν την ικανότητά του να εργάζεται. Η προστασία έγκειται σε παροχή η οποία εξασφαλίζει ικανοποιητικό επίπεδο διαβιώσεως όσο το δυνατόν εγγύτερο εκείνου που είχε κατακτηθεί κατά την διάρκεια του εργασιακού βίου. 

2. Το Κράτος εγγυάται την βιωσιμότητα του ασφαλιστικού κεφαλαίου και την επάρκεια των παροχών υποχρεούμενο σε χρηματοδότηση μέσω του κρατικού προϋπολογισμού. Όριο στην ελευθερία επιλογής του ύψους της κρατικής χρηματοδοτήσεως αποτελεί η διασφάλιση παροχής για αξιοπρεπή διαβίωση, υπό την έννοια της χορηγήσεως συντάξεως η οποία θα εξασφαλίζει στους συνταξιούχους επίπεδο ζωής που δεν θα αφίσταται ουσιωδώς εκείνου που είχαν κατά τη διάρκεια του εργασιακού τους βίου και όχι τέτοιας που θα εξασφαλίζει την διαβίωση απλώς πάνω από το όριο της φτώχειας. 

3. Το Σύνταγμα δεν εγγυάται το ύψος  της συντάξεως που προσδοκά να λάβει ο ασφαλισμένος. Δεν κατοχυρώνει δε την πλήρη αναλογία εισφορών και παροχών. Τούτο δε έχει ως συνέπεια εν όψει της επιδιώξεως της ικανοποιήσεως της κοινωνικής αλληλεγγύης (βλ. άρθρο 24 παρ. 5 του συντάγματος), ότι δεν παραβιάζονται οι συνταγματικές διατάξεις από την καταβολή συντάξεως μικρότερης από αυτήν που θα ελάμβανε ο δικαιούχος αν εφαρμοζόταν αμιγώς ανταποδοτικό σύστημα υπολογισμού των παροχών.   

4. Το Σύνταγμα δεν αποκλείει την μείωση ήδη απονεμηθεισών παροχών. Η σχετική δυνατότητα του νομοθέτη δεν είναι απεριόριστη αλλά οριοθετείται από τις αρχές της αναλογικότητας (25 παρ. 1), της ισότητας συμμετοχής στα δημόσια βάρη (4 παρ.5) και της κοινωνικής αλληλεγγύης (25 παρ. 4). Επομένως, υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο. Απαραίτητη προϋπόθεση η προηγούμενη σύνταξη ειδικής, εμπεριστατωμένης και επιστημονικά τεκμηριωμένης μελέτης από την οποία να προκύπτει ότι α) η μείωση είναι σύμφωνη προς τις ως άνω συνταγματικές  αρχές και β) οι επιπτώσεις της μειώσεως δεν έχουν αποτέλεσμα που ισοδυναμεί με παραβίαση του πυρήνα του κοινωνικοασφαλιστικού δικαιώματος, δηλαδή παροχή αξιοπρεπούς διαβιώσεως. 
 

5. Ο νομοθέτης είναι ελεύθερος να οργανώσει το ασφαλιστικό σύστημα, υπό τον όρο ότι η υποχρεωτική ασφάλιση παρέχεται αποκλειστικά από το ίδιο το Κράτος ή από ΝΠΔΔ. Είναι δυνατή η συγχώνευση  ασφαλιστικών φορέων σε ήδη υφιστάμενο ή το πρώτον δημιουργούμενο υπό την προϋπόθεση της συντάξεως μελέτης από την οποία να προκύπτει η βιωσιμότητα του συγχωνεύοντος ή του νέου ασφαλιστικού φορέα.  

Εν όψει τούτων: 
 

Η δημιουργία ενός φορέα κοινωνικής ασφαλίσεως με ένταξη σ’ αυτόν όλων φορέων ασφαλίσεως (κύριας, επικουρικής και εφ’ άπαξ παροχών) με ενιαίους κανόνες για παλαιούς και νέους ασφαλισμένους δεν αντίκειται στο Σύνταγμα  υπό την προϋπόθεση ότι στηρίζεται σε μελέτη βιωσιμότητας. Ο ανακαθορισμός των συντάξεων των ήδη συνταξιούχων με αναφορά στον νέο, ενιαίο, τρόπο υπολογισμού της κύριας και επικουρικής συντάξεως για παλαιούς και νέους ασφαλισμένους, εφ’ όσον συνεπάγεται μείωση των συντάξεων, δεν αντίκειται στο Σύνταγμα υπό την προϋπόθεση ότι σέβεται τις αρχές της ισότητας της συμμετοχής στα δημόσια βάρη και της κοινωνικής αλληλεγγύης. Δεν είναι επιτρεπτή μείωση η οποία εν τοις πράγμασι ισοδυναμεί με παροχή που δεν εξασφαλίζει αξιοπρεπή διαβίωση.