Ενστάσεις αντισυνταγματικότητας από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο ασφαλιστικό Βρούτση

Τα άρθρα του νομοσχεδίου που αντιμετωπίζουν τα βασικά νομικά προβλήματα, σύμφωνα με την Ολομέλεια του ΕΣ και τον κ. Νικητάκη είναι τα 20-21,24-25 και 27, ενώ οι σύμβουλοι του Ελεγκτικού Συνεδρίου διατυπώνουν παρατηρήσεις και σε άλλα άρθρα του ασφαλιστικού νομοσχεδίου.

Αρχικά, η Ολομέλεια του ΕΣ., αναφέρει ότι «το επίμαχο νομοσχέδιο, εφόσον εξακολουθεί να στηρίζεται, όπως και ο προηγούμενος ασφαλιστικός νόμος 4387/2016, στην ενιαία ασφαλιστική αντιμετώπιση προσώπων που σύμφωνα με το Σύνταγμα δεν μπορούν να υπαχθούν στον ίδιο ασφαλιστικό οργανισμό, εγείρει ζήτημα αντισυνταγματικότητας στο σύνολό του».

Ακόμη οι δικαστές του Ανώτατου Δημοσιονομικού Δικαστηρίου εγείρουν θέμα αντισυνταγματικότητας και με αφορμή το γεγονός ότι το νέο ασφαλιστικό νομοσχέδιο δεν στηρίζεται σε αναλογιστικές μελέτες ώστε να μπορεί να τεκμηριωθεί ότι στο μέλλον θα λειτουργήσει επ’ ωφελεία των ασφαλισμένων.

Όπως υπογραμμίζουν στη γνωμοδότηση τους: «Δεν συνάγεται ότι έχουν συνταχθεί και ληφθεί υπόψη αναλογιστικές μελέτες, ώστε να μπορεί να τεκμηριωθεί ότι το πλέγμα των διατάξεων αυτών και οι απονεμόμενες εφεξής παροχές, σε συνδυασμό με τα επιβαλλόμενα στους ασφαλισμένους βάρη θα λειτουργήσει μελλοντικά επ’ ωφελεία των συνταξιούχων και θα επιφέρει, έστω και μακροπρόθεσμα, μία δίκαιη εξισορρόπηση του ευρύτερου κοινωνικού συμφέροντος (βιωσιμότητα συνταξιοδοτικού συστήματος) με τον νυν επιχειρούμενο περιορισμό των δικαιωμάτων και των νομίμων προσδοκιών τους, ούτε και αιτιολογείται η αδυναμία θεσμοθέτησης ηπιότερων εναλλακτικών μέτρων για την κατηγορία των συνταξιούχων που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του παρόντος σχεδίου νόμου και να εξετασθεί η συνολική επιβάρυνσή της από τα διαδοχικώς θεσπιζόμενα σε βάρος της μέτρα (άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγματος)».

Παράλληλα, η Ολομέλεια του ΕΣ, στην γνωμοδότησή της, αναφέρει: «Με το επίμαχο νομοσχέδιο υιοθετούνται σε γενικό πλαίσιο οι ρυθμίσεις του ν. 4387/2016 και επέρχονται επουσιώδεις τροποποιήσεις αυτού σε συγκεκριμένες διατάξεις που κρίθηκαν ως αντισυνταγματικές με τις 1880/2019, 1888/2019, 1889/2019, 1890/2019 και 1891/2019 της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, ενώ παράλληλα ολοκληρώνεται η διοικητική και οργανωτική ενοποίηση που επιχειρήθηκε με προγενέστερους νόμους (2084/1992, 2676/1999, 3029/2002, 3655/2008, 3863/2010, 4387/2016), με την ενσωμάτωση στο νέο φορέα όλων των ασφαλιστικών φορέων απονομής σύνταξης και εφάπαξ παροχής, όπως το Ενιαίο Ταμείο Επικουρικής Ασφάλισης και Εφάπαξ παροχών (ΕΤΕΑΕΠ)».

Η τελική επισήμανση της Ολομέλειας αναφέρει τα εξής:

Σημαντικά ζητήματα συνταγματικότητας του ν. 4387/2016 έχουν παραπεμφθεί από Τμήματα του Δικαστηρίου και εκκρεμούν ενώπιον της Ολομελείας, ως δικαιοδοτούντος οργάνου. Τέτοια ζητήματα είναι:

(α) η υπαγωγή των δημοσίων λειτουργών και υπαλλήλων και των στρατιωτικών σε ενιαίο με τους λοιπούς εργαζομένους φορέα ασφάλισης χωρίς διαφοροποίηση του ασφαλιστικού κεφαλαίου των μεν και των δε

(β) ο τρόπος υπολογισμού της σύνταξης των πρώτων, η οποία πλέον δεν δομείται εξ ολοκλήρου πάνω στην αρχή της εύλογης αναλογίας μεταξύ αποδοχών ενεργείας και σύνταξης και

(γ) ο χαρακτήρας του Δημοσίου ως ευθέως και βασικώς ευθυνομένου για την καταβολή των συντάξεων στους δημοσίους λειτουργούς και υπαλλήλους και στους στρατιωτικούς. Ως εκ τούτου, η γνωμοδότηση που διατυπώνεται από το Δικαστήριο στο παρόν πρακτικό περιορίσθηκε στην εξέταση των υπό επεξεργασία ρυθμίσεων από επόψεως άλλης εκτός από εκείνη που θα συνιστούσε πρόκριμα ή, εν πάση περιπτώσει, κρίση επί των κατά τα ανωτέρω παραπεμφθέντων στη δικαστική Ολομέλεια του Ελεγκτικού Συνεδρίου ζητημάτων.

Ο Επίτροπος της Επικρατείας Αντ. Νικητάκης 

Ο Επίτροπος Επικρατείας κ. Νικητάκης στην εισήγηση του μεταξύ αλλων αναφέρει:

Επί του άρθρου 20 

Μη συνταγματικά θεμιτή διάταξη

Στο επίμαχο άρθρο 20 διατυπώνονται οι γενικές αρχές που διέπουν το υπό θέσπιση ασφαλιστικό σύστημα (κοινωνικής δικαιοσύνης, ισότητας, αλληλεγγύης, αναδιανομής, υποχρεωτικότητας, ανταποδοτικότητας, ενότητας, επάρκειας και βιωσιμότητας του συστήματος), ενώ κατοχυρώνεται ρητώς η εγγυητική ευθύνη του Κράτους ως προς την βιωσιμότητα των φορέων κύριας και επικουρικής ασφάλισης, την επάρκεια των παροχών και την παροχή ωφελειών στους πολίτες, μέσω της ανταποδοτικότητας.

Η αναγκαιότητα, όμως, της αναδιάρθρωσης του κοινωνικοασφαλιστικού συστήματος για την εξυπηρέτηση των ανωτέρω αρχών δεν συνιστά λόγο που μπορεί να δικαιολογήσει θεμιτά την παράκαμψη των συνταγματικών εγγυήσεων του ειδικού συνταξιοδοτικού καθεστώτος των δημοσίων λειτουργών, υπαλλήλων και στρατιωτικών, διά της απορρόφησης του ειδικού αυτού συστήματος στο συνταγματικά διακριτό, κατ’ άρθρο 22 παρ. 5 του Συντάγματος, κοινωνικοασφαλιστικό σύστημα.

Επισημαίνεται, επίσης, ότι σε καμία περίπτωση δεν παρίσταται συνταγματικά θεμιτή η κατά παράβαση του ίδιου του Συντάγματος θεσμική αλλοίωση του ειδικού συνταξιοδοτικού καθεστώτος των δημοσίων λειτουργών, υπαλλήλων και στρατιωτικών με την ενσωμάτωσή του στο κοινωνικοασφαλιστικό σύστημα, προκειμένου για λόγους αμιγώς δημοσιονομικούς να συμβάλλει διά του μηχανισμού των εισφορών στη βιωσιμότητα του συστήματος αυτού με το οποίο δεν συνδέεται εκ του Συντάγματος, ούτε είναι συνταγματικά επιτρεπτό να συνδεθεί δια νόμου, υποκαθιστώντας κατ’ αυτόν τον τρόπο αφενός την υποχρέωση συμβολής στη βιωσιμότητα του εν λόγω συστήματος όσων μετέχουν σ’ αυτό (εν ενεργεία και συνταξιούχων απασχολούμενων με σχέση ιδιωτικού δικαίου και των εργοδοτών αυτών) και αφετέρου την εγγυητική ευθύνη του ίδιου του Κράτους για την σύμφωνα με το άρθρο 22 παρ. 5 του Συντάγματος υποχρέωση χρηματοδότησης της κοινωνικής ασφάλισης.

Τοντελευταίο εδάφιο του άρθρου 20, κατά το οποίο «Ειδικές διατάξεις σχετικές με την κρατική χρηματοδότηση του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης καταργούνται», ενέχει αοριστία και αντίφαση, καθόσον αν και καταργείται η κρατική χρηματοδότηση του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης, το κράτος φέρεται να διατηρεί πλήρη εγγυητική υποχρέωση για το σύνολο των ασφαλιστικών παροχών.

Περαιτέρω, η διάταξη αυτή έρχεται σε αντίθεση με το άρθρο 3 παρ. 1 γ του νομοσχεδίου, στο οποίο, κατά τροποποίηση του άρθρου 57 του ν.4387/2016, προβλέπεται ότι πόρος του ΕΦΚΑ αποτελεί, μεταξύ άλλων, «η επιχορήγηση από τον κρατικό προϋπολογισμό για την χρηματοδότηση της εθνικής σύνταξης και την εκπλήρωση της πλήρους εγγυητικής υποχρέωσης του Κράτους». Πάντως, σε κάθε περίπτωση, η πλήρης διακοπή της δυνατότητας της κρατικής χρηματοδότησης του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης θέτει ζήτημα συμβατότητας προς το άρθρο 22 παρ. 5 του Συντάγματος.

Επί του άρθρου 21

Συνταγματική υπό προϋποθέσεις είναι η παράγραφος 3 του άρθρου 21, μόνο υπό την προϋπόθεση ότι στην κατ’ εξουσιοδότηση κοινή υπουργική απόφαση δεν θα περιέχονται ρυθμίσεις σχετικά με απονομή ή αύξηση συντάξεων, καθόσον τα ανωτέρω ζητήματα καθορίζονται υποχρεωτικά με νόμο του Υπουργού Οικονομικών και όχι με την έκδοση κοινής υπουργικής απόφασης ύστερα από νομοθετική εξουσιοδότηση.

Επί του άρθρου 24 

Επιχειρείται αντισυνταγματικά η αλλαγή δικαστικής δικαιοδοσίας

Σε κάθε πάντως περίπτωση, σημειώνουμε ότι η δικαιοδοσία του Δικαστηρίου επί των διαφορών που αναφύονται από τη απονομή συντάξεων των δημοσίων λειτουργών, υπαλλήλων και στρατιωτικών, δεν δύναται να τεθεί εν αμφιβόλω από τη νομοθετική εξομοίωση της σύνταξης με κοινωνικοασφαλιστική παροχή, ακόμη και αν αυτή επιχειρείται κατά τρόπο αντισυνταγματικό, αλλοιώνοντας τον πυρήνα της λειτουργίας της σύνταξης ως συνέχειας της αμοιβής της κατηγορίας αυτής δικαιούχων, καθόσον αντίθετη εκδοχή θα οδηγούσε σε κατά περιγραφή του Συντάγματος και του άρθρου 98 παρ. 1 περ. στ΄ περί αποκλειστικής δικαιοδοσίας του Ελεγκτικού Συνεδρίου, μετατροπή των συνταξιοδοτικών διαφορών σε κοινωνικοασφαλιστικές και αποψίλωση του Δικαστηρίου αυτού, από συνταγματικά απονεμημένη αρμοδιότητα.

Επί του άρθρου 24

«Εθνική σύνταξη» και «ανταποδοτική σύνταξη»

Με το επίμαχο άρθρο τροποποιείται το άρθρο 8 του ν. 4387/2016, σε συμμόρφωση προς τις αποφάσεις της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας που έκριναν αντισυνταγματικά τα προβλεπόμενα στο άρθρο αυτό ποσοστά αναπλήρωσης για τον σχηματισμό της «ανταποδοτικής σύνταξης» και επέρχεται έτσι αύξηση αυτών ανάλογη με την κλίμακα των ετών ασφάλισης. Ορίζεται δε ότι η αναπροσαρμογή των συντάξεων αναφέρεται στην αναπροσαρμογή των συνταξίμων αποδοχών, η οποία για το διάστημα έως και το 2024, διενεργείται κατά τη μεταβολή του μέσου ετήσιου γενικού δείκτη τιμών καταναλωτή της Ελληνικής Στατιστικής Αρχής, ενώ για το διάστημα από το 2025 και εφεξής η προσαύξηση των συνταξίμων αποδοχών διενεργείται με βάση το δείκτη μεταβολής μισθών, που υπολογίζεται από την ΕΛΣΤΑΤ.

Πρέπει καταρχήν να επισημανθεί ότι με το υπό επεξεργασία νομοσχέδιο, που υιοθετεί πλήρως το σύστημα του ν. 4387/2016, ως σύνταξη των δημοσίων υπαλλήλων νοείται το άθροισμα δύο αυτοτελών μεγεθών, αφενός της «εθνικής σύνταξης», η οποία δεν χρηματοδοτείται από ασφαλιστικές εισφορές, αλλά απευθείας από τον κρατικό προϋπολογισμό και αντιστοιχεί στη συμμετοχή του κράτους μέσω του κρατικού προυπολογισμού στις συνταξιοδοτικές παροχές, καθώς και της «ανταποδοτικής» σύνταξης, κύριο μέσο χρηματοδότησης της οποίας είναι, στο πλαίσιο της αρχής της ανταποδοτικότητας και της αρχής της κοινωνικής διαγενεακής αλληλεγγύης, οι ασφαλιστικές εισφορές που καταβάλλονται από τον ενεργό πληθυσμό και, στο πλαίσιο της εθνικής κοινωνικής αλληλεγγύης, η συμμετοχή του κράτους με την καθιέρωση της εγγυητικής υποχρέωσής του για το σύνολο των ασφαλιστικών παροχών. Το ύψος δε αυτής υπολογίζεται από τις συντάξιμες αποδοχές, τον συνολικό χρόνο ασφάλισης των ασφαλισμένων και τα ποσοστά αναπλήρωσης. Εκ τούτων συνάγεται ότι με την προτεινόμενη ρύθμιση, η οποία παραμένει προσηλωμένη στη δομή του συστήματος ασφάλισης του ν. 4387/2016 που θεσμοθέτησε και για τους δημοσίους λειτουργούς, υπαλλήλους και στρατιωτικούς αφενός την εθνική σύνταξη, ως παροχή προνοιακού χαρακτήρα ενσωματωμένη στο κοινωνικοασφαλιστικό σύστημα, αφετέρου δε την ανταποδοτική σύνταξη, ως γνήσια ασφαλιστική παροχή, αλλοιώθηκε η εκ του Συντάγματος ιδιαίτερη φύση της συνταξιοδοτικής παροχής τους ως μισθολογικού οφέλους που απορρέει από την ειδική λειτουργική τους θέση με το Κράτος, κατά παράβαση των διατάξεων που υποδέχονται συνταγματικά τη σχετική θεσμική εγγύηση, αλλά και την αρχή της αναλογικής ισότητας, αφού παραγνωρίζονται τα απορρέοντα εκ του Συντάγματος ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της νομικής τους θέσης και εξομοιώνονται με όλως ανόμοιες κατηγορίες και δη εκείνες των κοινών ασφαλισμένων (βλ. ΕλΣυν. ΙΙ Τμ. 930/2019, ΙΙΙ Τμ. 277, 278/2019, μειοψ).

Πέραν τούτων, πλήττεται η συνταγματική αρχή της ιδιαίτερης συνταξιοδοτικής μεταχείρισής τους που επιβάλλει τον προσδιορισμό του συντάξιμου μισθού των δημοσίων υπαλλήλων σε συνάρτηση με τις αποδοχές ενεργού υπηρεσίας τους κατά το δυνατόν εγγύτερα στο χρόνο εξόδου τους από την υπηρεσία (αρχή εύλογης αναλογίας), ανάλογα με την υπηρεσιακή κατάσταση κατά το χρόνο συνταξιοδότησής τους, και τη διατήρηση των υφιστάμενων διαφοροποιήσεων, ανά κλάδο, βαθμό και έτη υπηρεσίας, στις συντάξιμες αποδοχές.

Ειδικότερα, δεν διασφαλίζεται η τήρηση μίας εύλογης ή σταθερής ποσοτικής σχέσης, μεταξύ της σύνταξης και των αποδοχών ενεργείας, όπως αυτές είχαν διαμορφωθεί σε χρόνο ευλόγως προσδιοριζόμενο σε σχέση με την έξοδό τους από την υπηρεσία, ώστε να διατηρείται ένα επαρκές ποσοστό αναπλήρωσης του εισοδήματος ενεργείας στους αποχωρούντες από την υπηρεσία.

Περαιτέρω, με την πρόβλεψη για αναπροσαρμογή των συντάξεων βάσει γενικών δεικτών της ΕΛΣΤΑΤ, σε συνδυασμό με την κατάργηση των σχετικών διατάξεων του Συνταξιοδοτικού Κώδικα (άρθρα 9 και 34) που συναρτούσαν τον κανονισμό και την αναπροσαρμογή της σύνταξης από τις εκάστοτε ισχύουσες μισθολογικές διατάξεις (βλ. άρθρο 14 παρ. 3 β του ν. 4387/2014), πλέον η συνολική συνταξιοδοτική παροχή που καταβάλλεται στους αποχωρούντες δημοσίους λειτουργούς, υπαλλήλους και στρατιωτικούς, αποσυνδέεται πλήρως από τις αποδοχές ενεργείας κατά το χρόνο εξόδου τους από την υπηρεσία, γεννώντας ωσαύτως ζήτημα συμβατότητας με Σύνταγμα.

Ανεξαρτήτως των ανωτέρω, η επιλογή των προβλεπόμενων ποσοστών αναπλήρωσης δεν τεκμηριώνεται με βάση ειδικές αναλογιστικές μελέτες, καθόσον πρέπει να προκύπτει η ύπαρξη μιας δίκαιης αναλογίας μεταξύ μισθού ενεργείας και ύψους της σύνταξης.

Επί του άρθρου 25 

Ασάφεια ως προς το χρόνο επανυπολογισμού των συντάξιμων αποδοχών

Στο επίμαχο άρθρο προβλέπεται η αναπροσαρμογή των ήδη καταβαλλόμενων συντάξεων.  Από την συγκριτική εξέταση των παραγράφων 2 και 3 του επίμαχου άρθρου, σε συνδυασμό με την οικεία αιτιολογική έκθεση, η οποία παραθέτει ως κοινή ημερομηνία εφαρμογής των προβλεπόμενων στις παραγράφους αυτές αναπροσαρμογών (συντάξιμος μισθός και ποσοστά αναπλήρωσης) την 1.10.2019, γεννάται ασάφεια ως προς το χρονικό σημείο επανυπολογισμού των συντάξιμων αποδοχώντης παραγράφου 2, δοθέντος ότι το κείμενο της διάταξης θέτει ως ημερομηνία επανυπολογισμού την 1.1.2019. Περαιτέρω, από την οικεία αιτιολογική έκθεση, που εστιάζει κυρίως στην εφαρμογή των νέων ποσοστών αναπλήρωσης, δεν προκύπτει ο λόγος διαφοροποίησης των παραγράφων 2 και 3 ως προς το χρονικό σημείο εφαρμογής των προβλεπόμενων σε αυτών επιμέρους αναπροσαρμογών.

Πέραν τούτων, η παράγραφος 2 του άρθρου αυτού, στην οποία ορίζεται ότι το ύψος των καταβαλλόμενων συντάξεων μέχρι 31.12.2018 καθορίζεται από τις ισχύουσες, στις 31.12.2014, διατάξεις, γεννά ασάφεια ως προς το εάν λαμβάνονται ή όχι υπόψη οι περικοπές που επήλθαν στις συντάξεις των δημοσίων υπαλλήλων και στρατιωτικών με τις διατάξεις των νόμων 4051/2012, 4093/2012, οι οποίες κρίθηκαν ως αντισυνταγματικές και μη εφαρμοστέες με αποφάσεις της Ολομέλειας του Ελεγκτικού Συνεδρίου.

Επί του άρθρου 27

 Δεύτερη απασχόληση – περικοπές

Με το άρθρο αυτό ρυθμίζεται η απασχόληση των συνταξιούχων. Πρέπει καταρχάς να σημειωθεί ότι το άρθρο αυτό δεν χρήζει γνωμοδότησης, διότι οι ρυθμίσεις του δεν αφορούν στον κανονισμό συντάξεων, αλλά στην εκτέλεση αυτών και, συγκεκριμένα, στον περιορισμό του ύψους τους. Αν ήθελε παρασχεθεί από την Ολομέλεια γνώμη επί του άρθρου αυτού, παρατηρούμε ότι οι θεσπιζόμενες ρυθμίσεις, σύμφωνα με τις οποίες οι καταβαλλόμενες κύριες και επικουρικές συντάξεις για όσους συνταξιούχους αναλαμβάνουν εργασία ή αποκτούν ιδιότητα ή δραστηριότητα υποχρεωτικώς υπακτέα στην ασφάλιση του Ε.Φ.Κ.Α. καταβάλλονται μειωμένες σε ποσοστό 30%, αντί του ποσοστού του 60%, που οριζόταν στο ν. 4387/2016, αποτελούν ένα θετικό μέτρο για την ενίσχυση του εισοδήματος των συνταξιούχων. Επισημαίνεται, πάντως, ότι στις περιπτώσεις κατά τις οποίες προβλέπεται η αναστολή καταβολής σύνταξης ενδεχομένως να τίθεται θέμα συμβατότητας της διάταξης με υπερκείμενης ισχύος διατάξεις και κυρίως με το άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ.